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II.
Principales conclusiones del diagnóstico del sistema tributario
panameño
A.
Impuesto Sobre la Renta
B.
Impuesto a la Transferencia de Bienes Corporales Muebles con
Crédito Fiscal (ITBM)
C.
Impuestos sobre Consumos Específicos
D. Impuesto a la Propiedad Inmueble
E. Impuesto Sobre Primas de Seguros
F. Impuesto a la Transferencia
de Bienes Inmuebles
G. Regímenes de Incentivos
Tributarios
H. Tributos de Bajo Rendimiento
I. La Administración Tributaria
El
sistema tributario panameño presenta serias deficiencias
que, como se explicó, se manifiestan en la estructura
de los impuestos, en los procedimientos legales que regulan las
relaciones entre el fisco y los contribuyentes y en la gestión
de su administración tributaria. La baja recaudación
y la tendencia decreciente de la misma, es causada por las propias
leyes que regulan los impuestos, por la dispersión de
las distintas normas que los reglamentan y por las dificultades
para su aplicación. Sin embargo, la administración
de los impuestos, entendiendo esta como el control del cumplimiento
de las distintas obligaciones a cargo de los contribuyentes,
también es deficiente.
La DGI se caracteriza
por una marcada debilidad institucional, que se manifiesta en
sus dificultades para administrar los impuestos y ejercer los
controles de su competencia, y en la realización de procesos
de gestión no integrados, ni apoyados en forma suficiente
por los procesos informáticos.
La historia
reciente de la administración tributaria se ha caracterizado
por cambios importantes de criterio de tipo administrativo, sumado
a la incertidumbre generada por la profusión de las normas
que se expiden en materia tributaria y en general de ingresos
públicos. La situación de la administración
de los ingresos de Panamá, representa las distintas etapas
de transición por las cuales ha atravesado el Ministerio
de Hacienda y con seguridad la administración pública
panameña, a su vez la situación informática
es el reflejo de la situación de la administración
de los ingresos.
El Centro Interamericano
de Administraciones Tributarias ha investigado las causas de
la problemática de la gestión de la DGI, cuyos
resultados se plasman en varios documentos. A continuación
se mencionan brevemente algunos aspectos de importancia:
- La DGI depende
operativa y logísticamente del Ministerio de Economía
y Finanzas, tanto en aspectos administrativos como la formulación
y ejecución presupuestal, la administración y contratación
de bienes, la administración de recursos humanos, y la
comunicación y divulgación hacia los contribuyentes,
como en asuntos informáticos, tecnológicos y de
modernización de sus procesos.
- La gestión
se caracteriza por un esquema centralista que se refleja en los
distintos niveles organizacionales. El proceso de planeación
no se encuentra formalmente estructurado, y el elemento vinculante
de la gestión con las actividades futuras lo constituye
el presupuesto de gastos, que es aprobado por una instancia externa
a la institución.
- Las administraciones
realizan labores que no agregan valor a la gestión ni
al control, como los reconocimientos, la expedición de
paz y salvos, y el tramite de devoluciones, exoneraciones e incentivos.
- El apoyo informático
a la gestión se concentra en el RUC, en el impuesto de
renta y conceptos asociados, el impuesto de inmuebles y la tasa
única a las sociedades anónimas. Aunque existen
otras aplicaciones, estas están incompletas, desactualizadas,
o no son utilizadas por los usuarios por múltiples razones.
La infraestructura informática en las administraciones
y en las oficinas del nivel central es aun bastante precaria,
a pesar de que existen nuevos planes para establecer redes locales
y de área amplia.
- Solo recientemente
se inició el procesamiento de las declaraciones de todos
los impuestos indirectos (60% de la recaudación tributaria),
y se han establecido algunos controles sobre ellos en materia
de recaudación, que aun no son suficientes.
- A pesar de
los grandes esfuerzos desplegados, existen problemas serios de
procesamiento de datos, información magnética incompleta
e inconsistente, y baja cobertura de los procesos informáticos
respecto de la totalidad de impuestos y documentos administrados
por la DGI.
- La función
informática de la DGI, se convirtió en 1997 en
función informática para todo el Ministerio, lo
que significó un aumento en la carga de trabajo en materia
de análisis y desarrollo, implantación de nuevas
aplicaciones y mantenimiento. Este cambio, que ha impulsado la
introducción de nuevos procesos informáticos en
otras instituciones pertenecientes al Ministerio, no ha significado
necesariamente una mejora en los servicios informáticos
de la DGI.
- Existen procesos
para recibir declaraciones en medio magnético, procesos
para brindar algunas informaciones en tiempo real, y la utilización
de Internet como medio de comunicación hacia los contribuyentes,
pero en la realidad no están integrados a la gestión
institucional.
- La DGI depende
operativa y logísticamente del Ministerio de Economía
y Finanzas, tanto en aspectos administrativos como la formulación
y ejecución presupuestal, la administración y contratación
de bienes, la administración de recursos humanos, y la
comunicación y divulgación hacia los contribuyentes,
como en asuntos informáticos, tecnológicos y de
modernización de sus procesos.
- La gestión
se caracteriza por un esquema centralista que se refleja en los
distintos niveles organizacionales. El proceso de planeación
no se encuentra formalmente estructurado, y el elemento vinculante
de la gestión con las actividades futuras lo constituye
el presupuesto de gastos, que es aprobado por una instancia externa
a la institución.
- Las administraciones
realizan labores que no agregan valor a la gestión ni
al control, como los reconocimientos, la expedición de
paz y salvos, y el tramite de devoluciones, exoneraciones e incentivos.
- El apoyo informático
a la gestión se concentra en el RUC, en el impuesto de
renta y conceptos asociados, el impuesto de inmuebles y la tasa
única a las sociedades anónimas. Aunque existen
otras aplicaciones, estas están incompletas, desactualizadas,
o no son utilizadas por los usuarios por múltiples razones.
La infraestructura informática en las administraciones
y en las oficinas del nivel central es aun bastante precaria,
a pesar de que existen nuevos planes para establecer redes locales
y de área amplia.
- Solo recientemente
se inició el procesamiento de las declaraciones de todos
los impuestos indirectos (60% de la recaudación tributaria),
y se han establecido algunos controles sobre ellos en materia
de recaudación, que aun no son suficientes.
- A pesar de
los grandes esfuerzos desplegados, existen problemas serios de
procesamiento de datos, información magnética incompleta
e inconsistente, y baja cobertura de los procesos informáticos
respecto de la totalidad de impuestos y documentos administrados
por la DGI.
- La función
informática de la DGI, se convirtió en 1997 en
función informática para todo el Ministerio, lo
que significó un aumento en la carga de trabajo en materia
de análisis y desarrollo, implantación de nuevas
aplicaciones y mantenimiento. Este cambio, que ha impulsado la
introducción de nuevos procesos informáticos en
otras instituciones pertenecientes al Ministerio, no ha significado
necesariamente una mejora en los servicios informáticos
de la DGI.
- Existen procesos
para recibir declaraciones en medio magnético, procesos
para brindar algunas informaciones en tiempo real, y la utilización
de Internet como medio de comunicación hacia los contribuyentes,
pero en la realidad no están integrados a la gestión
institucional.
Como puede
observarse, la situación de la DGI es bastante difícil
en casi todos los aspectos de una administración tributaria.
La institución no cuenta con un "modelo de gestión"
que oriente y le permita visualizar sus estrategias, prioridades
y procesos. La gestión se caracteriza por actividades
aisladas de las distintas áreas que la conforman, sin
integración. La informática no es un apoyo institucional
efectivo para la gestión y su cobertura es baja, no estando
disponible información suficiente para las labores de
control. En los casos en que existe información, esta
no es utilizada, ya sea por desconocimiento o por incapacidad
para orientar los requerimientos sobre la misma.
La DGI recibe
el tratamiento de una entidad más dentro del Ministerio
de Economía y Finanzas. La entidad no se visualiza dentro
del Ministerio, como la administración tributaria que
recauda y controla casi el 70% del total de ingresos de la Nación,
sino como un ente que recauda un conjunto de ingresos de distinta
índole. Aparentemente no ha existido la conciencia o tal
vez ha faltado suficiente voluntad política para modernizar
y tecnificar la institución.
En estas circunstancias,
la DGI no tiene suficiente capacidad institucional para administrar
y mejorar el Sistema Tributario de Panamá, ni para garantizar
un flujo de ingresos creciente para financiar el gasto público.
Debe señalarse,
que esta situación no depende individualmente de las personas
que conforman la institución, sino que corresponde a problemas
de tipo estructural, de estrategias, de planes, de procesos internos,
de recursos y de voluntad político-administrativa para
el fortalecimiento de la entidad. |
