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1. Impuesto
selectivo de consumo
El mismo grava el consumo
de bebidas gaseosas, alcohólicas y cigarrillos. Desde
el punto de vista de la recaudación, corresponde destacar
que el impuesto en lo que se refiere a las bebidas alcohólicas
(licores y cervezas), tiene la estructura de una base de tipo
específico, incluso en lo referente al monto del importe
fijo por unidad. En cuanto a las bebidas gaseosas, también
mantiene en términos generales la misma estructura y,
en particular, la base imponible ad - valorem.
En lo que se relaciona con
la cerveza, se trata de un impuesto que muestra un mismo nivel
de recaudación en los años 1994 y 1995, para sufrir
una caída importante en 1996, recuperándose en
1997 y aumentar significativamente en 1998. Pero otra vez se
notan descensos en 1999 y lo transcurrido de 2000.
En su relación con los
impuestos denominados indirectos, el análisis nos muestra
una reducción constante en la participación a partir
de 1995, hasta que en 1998 vuelve a recuperar el porcentaje del
año 1994.
Similar situación se
aprecia con respecto a los ingresos tributarios, con la diferencia
que en al año 1998 aún no se llega a la participación
porcentual del 1.8 de 1994. Idéntico proceso se produce
con relación a los ingresos corrientes.
Finalmente con relación
al PIB, la situación antes mencionada tampoco es diferente.
En cuanto a los licores, cuya
recaudación es inferior a la de los cigarrillos, nos muestra
una situación similar a la comentada con respecto a la
cerveza.
Con relación a las bebidas
gaseosas, en términos generales las conclusiones son similares.
De todas formas, lo que correspondería destacar es que
en el año 1998 el incremento de la recaudación
con relación al año anterior, fue porcentualmente
superior a nivel de las bebidas gaseosas que en la cerveza, lo
que se pone de manifiesto en las relaciones porcentuales.
Conclusiones
sobre el Impuesto Selectivo al Consumo:
A continuación se exponen
en forma general y en términos de síntesis, las
principales conclusiones que surgen de la evaluación de
la estructura técnica actual del Impuesto Selectivo al
Consumo:
- Se trata de un impuesto monofásico
que grava la venta y la introducción al territorio aduanero
de determinados bienes por parte del fabricante y del importador,
respectivamente.
- La mayoría de los productos
seleccionados como gravados se destacan por la inelasticidad
de su demanda y por consiguiente, son tradicionalmente fuente
de importantes recursos.
- Los bienes elegidos se caracterizan
por ser de consumo final, con alguna excepción con respecto
a los alcoholes que se utilizan con diferentes destinos para
la producción de otros productos gravados y no gravados,
lo que provoca dificultades técnicas y administrativas
de difícil solución, destacándose los inconvenientes
provenientes de efectos acumulativos que distorsionan el impuesto.
- Con relación al aspecto
cuantitativo del hecho imponible, se utilizan bases específicas
y también ad-valorem y, dentro de estas últimas,
se aplican valores a nivel del fabricante y también del
consumidor final, según el producto. La utilización
del precio de venta a nivel del fabricante presenta el riesgo
de que se intente minimizar el tributo a través de la
integración vertical de empresas, no existiendo norma
legal alguna que impida o que prevea una solución para
dicho problema.
- La aplicación de una
base específica genera dificultades relacionadas con la
fiscalización, dado que exige un accionar, casi ininterrumpido,
que en muchos casos precisaría de una permanencia significativa
de los funcionarios en la empresa, lo que generaría vinculaciones
que afectarían la necesaria objetividad que la función
requiere, perjudicando el correcto desempeño de aquellos.
También impide la aplicación de una coordinación
que desde el punto de vista técnico debería existir
con el ITBM, con el objeto de aplicar criterios uniformes o comunes
que faciliten la liquidación de ambos tributos así
como la fiscalización de los mismos.
La utilización de una base específica en el Impuesto
Selectivo, no es el criterio más adecuado para aprovechar
al máximo la ventaja que ofrecería gravar un mismo
acto con una base imponible similar para ambos tributos. Esto
permitiría que al fiscalizar uno de ellos, simultáneamente
se controle al otro, con la consiguiente reducción de
costos, así como de recursos materiales y humanos. A ello
debe agregarse ventajas de orden técnico, así como
una mayor precisión y seguridad en la liquidación.
Se tiene que tener presente que el Impuesto Selectivo al Consumo
debe funcionar como un complemento del ITBM.
- Se incluyen exoneraciones
por destino, lo que provoca importantes problemas de seguimiento
y control, para los cuales la Administración Tributaria
no estaría preparada, lo que genera brechas de evasión
con un sacrificio económico inútil para el Estado.
- Desde el punto de vista administrativo,
es un impuesto que presenta una pesada carga en tal sentido,
al tener que emplearse diversos registros adicionales a los utilizados
en la contabilidad como consecuencia de la aplicación
de la base específica para algunos de los bienes gravados.
Todo ello sin perjuicio de controles que deben practicarse principalmente
a nivel de los alcoholes, como resultado de los análisis
que a nivel químico se exigen, ya que existe la necesidad
de verificar la graduación del referido producto.
2. Impuesto
al consumo de combustibles y derivados del petróleo
Si bien la base imponible
del impuesto continua utilizando el galón como base específica,
con las modificaciones introducidas al monto fijo en unidades
monetarias por galón por la Ley de 1997, el impacto recaudatorio
se ha alterado significativamente desde el 1 de enero de 1997.
Por consiguiente, las alteraciones
en la normativa del impuesto, en particular en lo relacionado
con el aspecto cuantitativo, impiden que se realice un análisis
de la recaudación y de sus efectos porcentuales con los
ingresos del Gobierno Central así como con el PIB.
De todas maneras, llama la
atención que la recaudación en el año 1997,
en el que comenzaron a regir las modificaciones mencionadas,
mantuvo prácticamente el mismo nivel y en 1998 se aprecia
un incremento del 22%.
Conclusiones
sobre el Impuesto al Consumo de Combustibles y Derivados del
Petróleo:
En términos resumidos,
se pueden formular las siguientes conclusiones en torno a la
estructura de dicho tributo:
- Se trata de un impuesto que
se aplica en dos momentos diferentes del circuito económico
(importación y consumo final), pero gravando en ambos
al mismo bien, lo cual nos llevaría a considerarlo como
un tributo de etapas múltiples. Esta característica
lo aleja de las que identifican a un típico Impuesto Selectivo
al Consumo, lo cual lo hace un tributo técnicamente muy
especial. Todo ello crea serias dudas en lo que se refiere a
la real intención del legislador y a lo que efectivamente
se interpreta a través de la norma.
- Desde el punto de vista jurídico,
la ley creó dos impuestos diferentes: uno que grava la
importación y otro que grava el consumo de los bienes
allí establecidos. Esto indicaría que no se trata
de un impuesto de etapas múltiples, sino de dos impuestos
de etapa única que se complementan.
- Constituye un tributo que,
por consiguiente, presenta una imprecisa y confusa técnica
tributaria, acompañada de una inadecuada estructura, lo
cual anula todo intento de realizar una ordenada evaluación
técnica del mismo.
- Considerar como contribuyentes
a los consumidores finales y ubicar los Responsables a nivel
de las empresas minoristas, es contrario a los principios básicos
recomendados en la materia.
- Los procedimientos de recaudación
por la vía de Responsables que actúan como "agentes
de percepción", agregada a la figura de un agente
denominado "recolector", no otorgan garantías
que permitan descartar la posibilidad de que se realicen maniobras
dolosas con los recursos del Estado. La designación como
agentes de percepción de personas naturales que ocupan
diferentes cargos como representantes o administradores de las
empresas contribuyentes, no es la decisión técnica
más adecuada.
- El impuesto en los términos
descritos no cuenta con una estructura técnica que permita
que la administración tributaria cumpla con eficiencia
su labor fiscalizadora.
- Se trata de un impuesto que
no responde a ningún otro objetivo de política
tributaria, atendiendo a una finalidad exclusivamente financiera.
- Las características
del mismo aconsejarían que se realicen modificaciones
en su estructura técnica y que se integre a un único
tributo de carácter selectivo al consumo.
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