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II.
Principales conclusiones del diagnóstico del sistema tributario
panameño
A.
Impuesto Sobre la Renta
B. Impuesto a la Transferencia
de Bienes Corporales Muebles con Crédito Fiscal (ITBM)
Este grupo tributario está básicamente
representado por dos tipos de impuestos: el titulado "Impuesto
Selectivo de Consumo", reestructurado por la Ley 45 de 1995
y el llamado "Impuesto al consumo de combustibles y derivados
del petróleo" (Título XIX del Libro Cuarto
del Código Fiscal, con el texto dado por las leyes 23
de 1997 y 6 de 1998).
Este tipo de
impuestos, no afecta la competitividad internacional, puesto
que los bienes y servicios para exportación, además
de estar exentos en esta etapa, pueden beneficiarse con la devolución
del impuesto que hubiese incidido en etapas anteriores, lo que
significa que tales bienes y servicios se colocarían en
el mercado exterior libres de impuesto.
Desde el punto
de vista administrativo, el Fisco se ve beneficiado por la oposición
de intereses que el método de referencia genera en las
etapas del circuito económico; ya que el impuesto facturado
en las operaciones gravadas de bienes y servicios, constituye
un crédito fiscal para el contribuyente que los adquiere;
por lo tanto, es un elemento que ayuda a cortar la formación
de cadenas de evasión.
Es un impuesto
con un alto potencial recaudatorio si se administra adecuadamente.
Para que se
puedan alcanzar plenamente dichas ventajas, es preciso tener
en cuenta las siguientes condiciones:
- Que el impuesto
sea de base amplia, incluyendo bienes y servicios.
- Que las exoneraciones
sean reducidas al máximo, concediéndose tan sólo
a los bienes y servicios de consumo básico.
- Que la tasa
sea única y no exceda un límite razonable. Temporalmente
se puede admitir una tasa adicional.
Conclusiones
sobre el ITBM:
Tomando en
consideración lo expuesto precedentemente en cuanto a
los aspectos básicos que caracterizan a este tipo de imposición
y el análisis técnico realizado de la legislación,
se puede concluir lo siguiente:
- En materia
de servicios, se aplica un criterio extremadamente restringido
que perjudica la técnica del impuesto así como
la filosofía del mismo, dado que se debe tener presente
que se trata de un impuesto "general a las ventas"
y, como tal debe incluir en la descripción de la hipótesis
de incidencia, un espectro lo más amplio posible de actos
económicos.
- La base reducida
surge también de la definición del hecho generador
del ITBM, ya que sólo se grava en la práctica la
transferencia de "bienes corporales muebles", quedando
fuera la prestación de servicios en general, que es el
sector que más crece hoy en todos los países, circunstancia
que se agrava en la economía de Panamá, cuya estructura
económica se ha especializado en la prestación
de servicios de seguros, bancarios, financieros, turismo, y otros.
- En materia
de exoneraciones, se utiliza el concepto con excesiva amplitud,
tanto desde el punto de vista subjetivo como objetivo, aplicando
en ciertos casos las llamadas exoneraciones por "destino",
las cuales exigen un efectivo seguimiento por parte de la Administración
con controles que, en muchas ocasiones, son de difícil
realización y de elevados costos.
En particular, se considera muy amplia la exención del
rubro "productos alimenticios". Generalmente la misma
se concede a consumos básicos para atenuar la regresividad
del impuesto, pero la ley exonera también a alimentos
de alto precio, consumidos mayormente por los grupos de altos
ingresos.
En definitiva, analizadas las exoneraciones, se puede concluir
que se ha hecho un uso extremadamente amplio del concepto, lo
cual no es lo aconsejable para un impuesto general a las ventas
tipo valor agregado. Esto no permite que se aprovechen plenamente
las virtudes y ventajas que el mismo aporta, tanto desde el punto
de vista técnico como financiero, lo que perjudica no
solamente a la Administración Tributaria y a los contribuyentes,
sino incluso al sistema tributario en su conjunto como instrumento
de la política económica.
A esto se debe agregar las distorsiones que ello genera, dado
que debería ser un impuesto lo mas neutro posible, por
lo menos como objetivo a lograr gradualmente. Esto sin perjuicio
del efecto acumulativo que puede presentarse a nivel de algunos
productos y de la incidencia en el comercio internacional, puesto
que el referido efecto impide que se identifique el impuesto
que contiene el producto exportado y por consiguiente, afecta
la competitividad de los productos nacionales.
En concreto, las excesivas exoneraciones y una base extremadamente
reducida impiden el efectivo aprovechamiento del impuesto, a
lo que se debe agregar que si el mismo es ajustado y utilizado
adecuadamente, constituye un instrumento clave para la simplificación
del actual sistema tributario.
- En materia
de alícuotas se aplican tasas diferenciales para algunos
escasos productos, lo cual no es técnicamente recomendable,
aunque puede justificarse temporalmente.. Ello le quita efectividad
y simplicidad al método adoptado, lo que en definitiva
repercute en mayores controles por parte de la Administración.
Si el objetivo es de carácter financiero, existen otros
instrumentos tributarios para alcanzar dicha finalidad sin necesidad
de alterar el ITBM, como es el Impuesto Selectivo al Consumo,
modificando su actual estructura, lo que complementaría
el mencionado tributo.
La aplicación de una tasa única resulta adecuada,
aunque el ITBM de Panamá es el IVA que aplica la alícuota
más baja en toda América Latina y el Caribe. Países
que también tenían alícuotas bajas, como
por ejemplo República Dominicana que la elevó al
12%, las incrementaron y ampliaron la base del IVA en l992. En
algunos países la tasa básica supera al 20%. (Ver
Anexo)
- Como consecuencia
de aplicar una base reducida y de una administración deficiente,
su recaudación se mantiene estancada desde 1993, fluctuando
alrededor del 1.86% del PIB. En l998 se recaudaron por el ITBM
B/189 millones, que representó el 17% del total de los
ingresos tributarios de ese año. Y la situación
ha empeorado en el primer semestre de 2000, ya que la recaudación
del ITBM bajó el 11% respecto al primer semestre del año
anterior.
Al desagregar su recaudación por tipos de operaciones
gravadas, se nota que la originada por importaciones representa
un porcentaje significativamente mayor al 63% del total, que
la producida por operaciones internas que alcanza sólo
al 37% del total. Además, entre 1992 y 1998 la recaudación
del ITBM por importación creció del 60% al 63%
del total, mientras que el rendimiento de operaciones internas
descendió en el mismo lapso del 40% al 37% del total.
Si bien la recaudación por operaciones internas en valores
corrientes creció de B/48 millones en 1992 a B/70 millones
en 1998, el estancamiento, como porcentaje del PIB y la disminución
de su participación relativa en el total recaudado, está
indicando un comportamiento poco dinámico que, entre otros
motivos, puede deberse a un incremento de la evasión.
- Como la técnica
"impuesto contra impuesto" busca explicitar la oposición
de intereses entre vendedores y compradores responsables del
gravamen, como mecanismo de control automático del impuesto,
ese control se interrumpe cuando se excluye -tal como hace el
ITBM- a los industriales y comerciantes de muy pequeña
dimensión, o se adoptan mecanismos para pequeños
contribuyentes que quitan el incentivo a pedir la factura a sus
proveedores.
En cambio, esto no ocurre con el ITBM para los contribuyentes
"Clase Dos", ya que únicamente se extiende el
período de liquidación a tres meses, pero se mantiene
el régimen de liquidación normal. Sin embargo,
la muy escasa recaudación que generan los contribuyentes
que venden más de B/1,500.00 y hasta B/5.000,00 mensuales
("Clase Dos"), está indicando que el actual
sistema de tratamiento para pequeños contribuyentes no
es el adecuado, porque, por una parte, los muy pequeños
no tienen ningún incentivo para solicitar las facturas
a sus proveedores, al estar totalmente excluidos del ITBM y por
la otra, el régimen para los contribuyentes "Clase
Dos" no se controla adecuadamente, genera una recaudación
muy escasa y por ello no constituye un buen sistema que ayude
al cumplimiento de los otros contribuyentes, al no operar en
realidad el incentivo a pedir las facturas, por la alta evasión
de los de "Clase Dos".
- En cuanto
a los efectos económicos del ITBM, lo primero es enfatizar
lo inadecuado de su capacidad recaudatoria, al revés de
lo que sucede en casi todos los países de América
Latina, donde el IVA constituye el principal instrumento de los
gobiernos para captar ingresos. Desde que se estableció,
prácticamente no ha sido modificado, mientras que en la
mayoría de los países se ha ido ampliando su base,
incorporando servicios y reduciendo exenciones. Además,
su actual diseño parece eficaz para gravar el consumo
y no afectar la inversión en maquinarias y equipos.
- Con relación
a su impacto en la distribución del ingreso no existen
nuevos estudios, pero los realizados en 1985 mostraron una estructura
ligeramente regresiva, que muy posiblemente se mantiene. Justamente
la inclusión de servicios finales en el ITBM puede contribuir
a atenuar esta regresividad, lo mismo que la aplicación
de un Impuesto Selectivo al Consumo sobre bienes que denotan
mayor capacidad contributiva. El Impuesto sobre la Renta y los
impuestos patrimoniales, como el de inmuebles, pueden fortificarse
para compensar el impacto regresivo del ITBM. Pero el instrumento
fiscal más importante para favorecer a los sectores de
menores ingresos es la aplicación de programas de gastos
públicos dirigidos y aplicados más eficientemente
para atender a los grupos sociales de menores rentas, a través
de los gastos en educación, salud, vivienda económica,
suministro de servicios como agua potable, alcantarillado, provisión
de cloacas, y otros.
C.
Impuestos sobre Consumos Específicos
D.
Impuesto a la Propiedad Inmueble
E.
Impuesto Sobre Primas de Seguros
F.
Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles
G.
Regímenes de Incentivos Tributarios
H.
Tributos de Bajo Rendimiento
I.
La Administración Tributaria |
